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以马克思主义哲学为指引的中国财政改革

 

 

  中国财政科学研究院       李成威

 

 

内容摘要

中国40年财政改革取得的成功,是坚持以马克思哲学基本原理为指引,结合中国优秀文化基因和国情特点,在实践中探索出来的。首先,马克思主义哲学是指引中国财政改革的方法论。风险社会的财政改革要有风险理性,马克思主义科学实践观指引了中国基于风险理性的财政改革模式,“摸着石头过河”的改革方法论,避免了中国财政改革犯颠覆性错误。其次,中国的财政改革充分体现马克思主义辩证法。这表现在从“量变”到“质变”与渐进式改革、“否定之否定”与因势而变之道、“矛盾的普遍性和特殊性”与改革不搞一刀切、“整体与局部的关系”与调动两个积极性等中国财政改革各个方面。未来,服务于国家治理目标的财政改革,应当继续坚持以马克思主义哲学为指引,贯彻党的十九大精神,坚持整体观,立足化解“新时代”主要矛盾,强化风险理性的财政改革思维,根据国家治理体系与治理能力现代化的要求做出优化调整。

关键词:马克思主义哲学  财政改革  风险理性

 

 

 

财政是国家治理的基础与重要支柱,既是改革的对象,也是改革的保障,国家治理的任何“破”与“立”都与财政改革息息相关。总结四十年中国的财政改革,不断取得成功的重要原因是实践了基于风险理性的行为主义改革模式。这种改革模式并非改革之初就设定好了的,而是遵循马克思主义“实事求是”的思想路线,结合中国文化基因和国情特点,在实践中探索出来的。

一、马克思主义哲学是指引中国财政改革的方法论

马克思主义的方法论是实践方法论。在马克思的墓碑上刻着两行字:“以往的哲学家只是解释世界,而问题在于改造世界。”这两行字是马克思对费尔巴哈机械唯物论的批判的总结。马克思主义的方法论是中国财政改革的基本方法论。

(一)马克思主义科学实践观与风险社会的财政改革

实践观点是马克思主义哲学首要的和基本的观点。在马克思主义哲学中,实践的意义和作用是多方面的,包含在世界观、认识论和历史观当中。[1]马克思主义科学实践观是指引中国财政改革方法论的一盏明灯。

风险社会的财政改革要有风险理性。从发展的阶段来看,人类社会已经进入风险社会,其特征是高度不确定性。在不确定性的前提下,传统科学理性是存在局限的,而新的科学理性——风险理性则显示出强大的生命力。马克思指出,“如果‘偶然性’不起任何作用的话,那么世界历史就会有非常神秘的性质。这些偶然性本身自然纳入总的发展过程中,并且为其他偶然性所补偿”。[2]人类社会在与不确定性和公共风险竞赛过程中,需要不断提升自身应对和防御不确定性和公共风险的风险理性水平,不断注入确定性,主要表现为知识的进步、技术的提升以及公共创新能力和公共风险意识的提高,在此基础上优化各种隐性和显性的制度措施。财政改革牵一发而动全身,必须要有风险理性思维。

马克思主义科学实践观指引了基于风险理性的财政改革模式。在风险社会,基于风险理性的财政改革要体现行为主义,而不是机械的制度主义。马克思主义科学实践观并不排除制度设计,马克思主义科学实践观指引下的制度是一种良性的、务实的制度,能充分体现各个利益主体的互动、信息传递与预期等,让制度变得更加可靠,增强各方对制度的遵从度,提高制度的执行力,并通过将各种不确定性以及风险因素纳入制度设计以减少不确定性和防范化解风险,或将不确定性转化为可以预见的风险。[3]四十年来,正是在马克思主义科学实践观指引下,我们走出了一条基于风险理性的财政改革模式,使得我们的改革不断推进,同时也推动了制度不断完善和创新。

(二)从“此岸世界”到“彼岸世界”和摸着石头过河

马克思在《<黑格尔法哲学批判>导言》中写道:“真理的彼岸世界消逝以后,历史的任务就是确立此岸世界的真理”。[4]中国的财政改革是中国特色社会主义事业的重要组成部分,而中国特色社会主义事业是一项前无古人的创造性事业。用马克思哲学观点来看,这项事业存在一个彼岸世界,即我们追求的世界;也有一个此岸世界,即通过我们的创新来实现的世界。

“摸着石头过河”避免财政改革犯颠覆性错误。从哲学的角度来看,中国的财政改革要从“此岸世界”到“彼岸世界”,并无现成的模式可以借鉴,唯有通过实践来实现。用邓小平的话说,就是要“摸着石头过河”。“摸着石头过河”是和认识论密切相关的。不确定性是绝对的,确定性是相对的,在这种背景下,改革需要边摸索边前进,避免激进式改革带来的灾难性后果。与一些社会主义国家改革的失败相比,中国的改革之所以能够成功,就在于实施分步骤和增量改革,为试错留出空间,避免犯颠覆性错误,并减少旧体制的阻力。

一个很重要的做法是先试点后推广。在改革之初和改革过程中,我们并没有事先设计好的、系统完整的财政改革路线图,而是基于公共风险变化不断动态调整财政改革的目标与方向。从“放权让利”到“分灶吃饭”,再到“分税制”,是基于当时的客观环境与条件对财政体制进行不断的改革调整;从“减轻农民负担”到“取消农业税”到实施“农村综合改革”,再到实施“乡村振兴计划”,财政在“三农”领域的改革也是基于我国农村发展和城乡关系的历史变化不断演化和深入的。特别是财政体制改革过程中,并没有在一开始就贸然出台体制调整的制度,而是按照先试点后推开的原则,走出了一条带有行为主义色彩的改革模式。

二、中国的财政改革充分体现马克思主义辩证法

马克思主义辩证法是唯物辩证法,是马克思主义哲学的核心组成部分。中国的财政改革40年历程充分体现了马克思主义辩证法。

(一)从“量变”到“质变”与渐进式改革

渐进式改革是要根据客观实际的变化在一定的条件下逐步释放改革措施,是基于马克思主义量变和质变原理的改革路径。发展是量变与质变、渐进与飞跃、连续与间断的统一,要基于量变和质变的条件变化来推进改革,等待条件或时机成熟,或者不断创造条件来推进改革,这就是渐进式改革的马克思主义哲学原理。

渐进式改革的一个典型案例是增值税的转型改革和扩围(营改增改革)。我国的增值税是在1979年引进的,是在产品税的基础上进行试点。期间增值税改革不断推进,如2004年9月,增值税转型改革以东北地区8大行业为试点,2007年决定在中部地区20多个工业城市扩大推进增值税转型改革试点。2016年5月,我国在全国范围内全面推开营改增试点,建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人,纳入试点范围,由缴纳营业税改为缴纳增值税。但直到2017年11月,才从制度层面确认实施60多年的营业税正式退出历史舞台。回首我国增值税和营业税的发展和演变历程,是依据改革条件的变化而变化的。

(二)“否定之否定”与因势而变之道

任何事物内部都包含着肯定的方面与否定的方面,二者的相互作用使事物呈现出自己发展自己的过程。辩证的否定不仅是对肯定的否定,是包含着肯定因素的否定,而且是对否定的否定,即否定之否定。“辩证法自身包含着否定的因素,并且这是它的最重要的要素”。[5]一切改革措施,必须以适合于当时当地的实际情况为准,一旦过时了就应该放弃。此一时,彼一时,此时的办法,不一定适合彼时,反过来也一样。刻舟求剑者的最大错误在于不识时务,以固定不变的眼光去看待不断变化的情况。适时变与不变应基于事物变化的情况特别是风险的变化来考虑。

这一点在我国收费制度的改革中得到了充分体现。党的十一届三中全会作出了改革开放的战略决策。1980年,《中共中央、国务院关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》规定:“一切有条件组织收入的事业单位,都要积极挖掘潜力,从扩大服务项目中合理地组织收入,以解决经费不足的问题”。这打破了事业单位开支由财政包起来的传统模式,为减轻财政负担、增加事业发展资金开辟了一条新渠道,但也使得行政事业单位收费大大增加。从改革开放初期当时的历史条件来看,由于国家财力紧张,允许有关部门通过收费筹集资金,不能说不是一种正确的选择,在当时还是发挥了一定的积极作用。但随着历史的变化,随着我国经济体制改革的不断深入和政府职能的不断转变,国家财政包揽社会事务的格局逐步打破,一部分事业发展开始引入市场机制,政府部门取得的收费收入越来越多、数额越来越大,已经对国家的财政秩序造成了冲击和混乱,可能会引发社会风险。行政事业性收费与财政收支关系密切,收费的大量存在,既侵蚀了税基,弱化了财政职能,也扰乱了国家正常的社会分配秩序,削弱了国家宏观调控能力。在这种背景下,我国开展了治理乱收费工作,取消了一批不合法、不合理的收费项目。并顺应改革的变化,逐步出台规范收费的制度,通过制度来规范收费行为。从允许行政事业单位适当收费,到治理乱收费,再到制度性规范收费,这种否定之否定,均是以特定的历史条件为转移的。

(三)“矛盾的普遍性和特殊性”与改革不搞一刀切

学习辩证法就是要运用矛盾学说去具体分析矛盾、具体解决矛盾,而分析和解决矛盾并把矛盾学说转化为活动方式、认识方法、工作方法的关键,就在于把握矛盾的普遍性和特殊性,即共性与个性的辩证关系。矛盾普遍性与特殊性“这一共性个性、绝对相对的道理,是关于事物矛盾的问题的精髓,不懂得它,就等于抛弃了辩证法”。[6]不管是国家治理还是推进改革,必须因地制宜,实际上也应从行为出发,而不是搞制度上的一刀切。

在中国的财政体制改革推进过程中,就有一些特殊因素的考虑。如在分税制改革的过程中,主要考虑了对两头的照顾:一是考虑公平,照顾落后地区。在当时的过渡期转移支付政策中,建立了针对民族地区的政策性转移支付。二是提升效率,加速特殊地区发展。改革开放后,为利用部分地区经济发展的优势,迅速提升国力,国家对经济特区等各类经济区域制定了一系列财税优惠政策,对促进对外经济贸易往来、吸引外来资金、发展高新技术、带动内地经济发展起到了积极作用。在改革过程中,根据各地的差异,既考虑着眼长远建立统一的制度体系,又针对特殊情况在一定时期实施针对性的政策措施,不片面地追求整齐划一,这既有利于减少阻力推动改革顺利进行,又能避免或防范因改革可能引发新的公共风险。在一定时期对民族自治区和经济开发特区实行特殊的财政体制,就是关于共性与个性辩证法的生动运用。

(四)“整体与局部的关系”与调动两个积极性

马克思主义哲学认为,整体与局部存在以下辩证关系:第一,整体与局部相互依赖,互为存在和发展的前提。整体由局部组成,离开了局部,整体就不能存在。第二,整体对局部起支配、统率、决定作用,协调各局部向着统一的方向发展。第三,局部的变化也会影响到整体的变化。这要求我们在观察和处理问题时要立足于整体,追求系统整体的最佳效应,防止和反对以局部利益来损害整体利益的现象;同时要重视和充分发挥局部的积极作用,注意各个局部的特点和要求。

中国是单一制的国家,地方政府的权力由中央政府授予,接受中央政府的统一领导,整个政府实行层级控制,当然在实行中央集权的同时也实行某种程度的地方自治。中国总体上是一个单一制国家是毫无疑问的。但是透过制度的表象,当我们分析央地关系特别是央地财政关系的特征时,与一般的单一制国家相比,却带有明显的中国特色,即考虑充分调动中央和地方两个积极性。毛泽东在《论十大关系》中强调:“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有用。” [7]他还从我国具体国情出发,认为我们国家大、人口多,情况复杂,有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多。有活力的经济体制是应该让地方具有独立性和自主权,同时又必须服从中央的统一领导的体制,即集权与分权统一的体制。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征,促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时,单一制的集权政治架构,又确保中央对地方拥有相当的控制权,能够推动由计划经济向市场经济的转型。也就是说,改革开放以来中国的高速经济发展与“调动两个积极性”是密切相关的。集权与分权统一的财政体制,有效调动了中央与地方的两个积极性,既激发了地方活力,又保证了中央的统率作用,这样的中国经验就是关于整体与局部的辩证法的成功创造。

三、继续坚持马克思主义哲学为指引,贯彻党的十九大精神深入推进财政改革

新一轮财政改革是在新的历史起点上的改革,要应对的是社会主义市场经济和全球第一产出大国以及社会转型期背景下的特定矛盾,最终目标是支撑国家治理体系和治理能力现代化,要建立起适合中国国情和制度特征的维护社会公平、提升基本公共服务相对均等化水平、经济稳步发展的公共财政体系。这是空前复杂的变革,应当继续坚持马克思主义哲学为指引,根据国家治理体系与治理能力现代化的要求做出优化调整。

(一)坚持以人为本,财政改革立足化解“新时代”主要矛盾

人的自由全面发展是“以人为本”的重要哲学基础。马克思主义哲学认为,人类追求自由的过程,也就是人本身不断得到发展的过程。人的发展经历一系列历史阶段,逐步趋向全面发展。

党的十九大报告指出,“明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”。[8]当前,可控范围内的增速减缓与总量波动已经不是公共风险的主要来源。发展的不平衡、不充分,发展的质量和效益不高,生态环境问题,民生领域的短板,社会利益格局的固化等已成为新时期公共风险的主要来源。新的社会矛盾的解决要靠经济总量的增长,更要靠经济结构的优化、利益分配的均衡。针对这些问题,要发挥财政在国家治理的基础和重要支柱作用,必须进一步深化改革,通过改革强化财政政策的国家治理功能,便于在调节经济总量的同时,更加关注结构与利益的调节,为化解“新时代”的主要矛盾奠定制度基础。

(二)坚持运动发展的观点,强化风险理性的财政改革思维

马克思主义哲学认为,发展是上升的运动,其实质是新事物的产生与旧事物的灭亡。新事物继承了旧事物中合理的因素,添加了旧事物所不能容纳的因素,并具有新的结构和功能,适应已经变化了的环境和条件,因而必然产生。但新事物在产生过程中,也不是一帆风顺的,可能会经历阵痛,也可能会走很多弯路。应对这些行之有效的办法是强化风险理性思维。

党的十九大在准确判断我国社会主要矛盾变化的同时,也更加强调“风险”,指出要有效抵御重大风险,更加自觉地防范各种风险,坚决打好防范化解重大风险的攻坚战,要求各级政府和党员干部要增强驾驭风险的本领。对于过去认为是好的做法,也要根据情况及时调整。例如,中央与地方关系,过去“调动两个积极性”与中国的高速经济发展是密切相关的,但这种做法也在当前也产生了一些负面的影响。为了追求行政区域内的经济利益最大化和政府自身价值目标的实现,地方政府在投资政策等方面具有强烈的按自己意图行事的内在动力。这些问题需要在未来的改革中引起重视,尤其是未来的发展在由以“物”为中心的发展转向以“人”为中心的发展的新时代下,如何探索构建新的中央和地方关系,重新定义并调动符合新要求的“两个积极性”,使新时代的发展理念成为中央和地方的内在动力而非外在压力,是值得研究的重大课题。

(三)坚持系统论的观点,以整体观推进财政体制改革

马克思主义哲学认为,事物以及事物之间是作为系统而存在的。“关于自然界所有过程都处在一种系统联系中的认识,推动科学从个别部分和整体上到处去证明这种系统联系”。[9]整体性是系统的基本特征之一,事物的相关性形成了一个整体。这种整体性表现为,对于外来作用,系统能作为一个统一体作出反应。

在推进国家治理能力与治理体系现代化的改革目标下,财政管理应当更加突出综合平衡,不仅更加有效地协调各级政府、各部门的财政收支,也应更加重视各地区、各部门间的政策、制度与管理的协调,重视政府、市场与社会之间的协调与平衡。党的十九大报告指出,要“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”[10]根据十九大精神要求,财政体制改革推进应该体现整体性。一方面,应当以财政事权与支出责任的合理划分,明确各级政府、各个部门的风险责任,避免风险主体责任缺位;另一方面,通过赋予地方政府更大的自主权限,打破中央政府兜底所有风险的预期,使各级政府成为现代经济体系和共享共治社会治理格局中真正的公共风险责任主体。同时,逐步强化地方政府的风险意识,实现中央政府与地方政府在风险管理方面的激励相容。

 

参考文献:

[1]马克思恩格斯全集:第1卷[M].北京:人民出版社,1956.

[2]马克思恩格斯全集:第33卷[M].北京:人民出版社,1973.

[3]《马克思恩格斯选集》(第3卷),北京:人民出版社,1995.

[4]列宁全集:第38卷[M].北京:人民出版社,1959.

[5]毛泽东选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[6]毛泽东文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999.

[7]习近平.决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017.

[8]谢旭人.中国财政改革三十年[M].北京:中国财政经济出版社,2008.

[9]刘尚希. 公共风险视角下的公共财政[M].北京:经济科学出版社,2010.

[10]刘尚希,石英华,王志刚.公共债务管理新思维:从制度约束转向行为约束[N].中国财经报,2017-07-04.

[11]陈先达,杨耕.马克思主义哲学原理[M].北京:中国人民大学出版社,2017.

[12]刘尚希,李成威,杨德威.财政与国家治理:基于不确定性与风险社会的逻辑[J].财政研究,2018(1).

 


 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 



[1] 陈先达、杨耕:《马克思主义哲学原理》,中国人民大学出版社2017年版,第22页。

[2] 《马克思恩格斯全集》(第33卷),人民出版社1973年版,第21页。

[3]刘尚希、石英华、王志刚:《公共债务管理新思维:从制度约束转向行为约束》,《中国财经报》201774日。

[4] 《马克思恩格斯全集》(第1卷),人民出版社1973年版,第453页。

[5] 《列宁全集》(第38卷),人民出版社1990年版,第244页。

[6]  《毛泽东选集》(第1卷),人民出版社1990年版,第320页。

[7]  《毛泽东文集》(第7卷),人民出版社1991年版,第31页。

[8] 习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第69页。

[9] 《马克思恩格斯选集》(第3卷),人民出版社1995年版,第376页。

[10] 习近平:《决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,人民出版社2017年版,第34页。


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